Po Zakonu o budžetskom sistemu, svi budžetski korisnici na nacionalnom, pokrajinskom i lokalnom nivou u Srbiji su obavezni da do 2024. godine u svoje finansijske planove uključe principe rodne ravnopravnosti. Кoliko su u ovom procesu, nakon sedam godina od uvođenja zakonske obaveze, odmakli budžetski korisnici i koliko se efekti rodno odgovornog budžetiranja vide u svakodnevnom životu žena i muškaraca?
Šta je i zašto je važno rodno odgovorno budžetiranje?
Usluge javnog prevoza u opštini Prijepolje, nakon propadanja lokalnog prijepoljskog preduzeća „Polimljetrans“ 2008. godine, obavlja privatna pribojska firma „Autoprevoz Janjušević“. Prethodne dve godine prevoz se vodi kao besplatan, odnosno ne naplaćuju se karte u autobusu, ali 20 miliona dinara svih poreskih obveznika se na godišnjem nivou potroše na autobuski prevoz koji saobraća na sedam linija – od Bostana ka Vinickoj, Brodarevu, Seljašnici, Ivanju, Babinama, Jabuci i liniji Seljašnica – Babine.
Opština Prijepolje ima oko 80 sela, uglavnom brdsko planinskih i razuđenih, od kojih veliki broj nije obuhvaćen lokalnim autobuskim prevozom. U avgustu prošle godine opština Prijepolje je dobila sredstva za nabavku minibusa za potrebe prevoza seoskog stanovništva od Ministarstva za brigu o selu. Prema najavama lokalnih vlasti, nakon sprovođenja javne nabavke i drugih administrativnih procedura, minibus je trebalo da krajem oktobra počne da saobraća i povezuje sela sa gradom. Međutim, ova usluga još uvek nije uspostvljena.
Nedovoljan broj linija i nepovezanost sa gradom utiče u velikoj meri na život meštana i meštanki prijepoljskih prigradskih i seoskih naselja. Odlazak do grada iziskuje prilične finansijske troškove, uglavnom za taksi prevoz. Ovaj problem na pogađa jednako muškarce i žene.
Za Srbiju važi globalno identifikovani obrazac, da žene više koriste javni prevoz i više zavise od njega. Upola manje odraslih žena, nego odraslih muškaraca ima vozačku dozvolu (35% naspram 71%), žene se češće voze automobilom kao putnice, nego što ih same voze. Mobilnost i dostupnost prevoza u direktnoj je vezi sa pristupom resursima, od koje takođe direktno zavisi i ravnopravnost žena i muškaraca. Neravnopravnosti u saobraćaju, koje se politikama i finansiranjem politika pojačavaju, održavaju neravnopravnosti i u drugim oblastima, kao što su manja autonomija i sloboda kretanja, više ograničene mogućnosti za zapošljavanje, obrazovanje i pristup uslugama i drugim resursima. Analize pokazuju da je za žene, decu, i za sve osobe koje nemaju vozačku dozvolu, značajniji javni prevoz i da je ulaganje u javni prevoz, posebno prilagođen potrebama različitih kategorija korisnika i korisnica, rodno odgovorno.
Upravo zato je važno da budžeti lokalnih samouprava koji se najdirektnije odnose na potrebe građana i građanki budu rodno odgovorni. Rodno odgovorno budžetiranje je alat kojim se osigurava da žene i muškarci imaju jednak pristup resursima, da ravnopravno o njima odlučuju, kao i da imaju jednake koristi od upotrebe tih resursa.
Po definiciji rodno odgovorno budžetiranje (ROB) predstavlja uvođenje principa rodne ravnopravnosti u budžetski proces, što podrazumeva rodnu analizu budžeta i restrukturiranje prihoda i rashoda sa ciljem unapređenja rodne ravnopravnosti. Takođe, omogućava sagledavanje efekata koje raspodela sredstava ima na živote žena i muškaraca, devojčica i dečaka, uzimajući u obzir pol, stepen obrazovanja, mesto stanovanja, prihode, etničku pripadnost, invaliditet.
Rodno odgovorno budžetiranje ne predstavlja prebrojavanje žena i muškaraca u resorima budžetskih korisnika, ne podrazumijeva nužno povećanje budžetskih izdataka, kao ni pripremu zasebnog budžeta za žene. Takođe, ne podrazumeva smanjivanje državnog budžeta za iznos koji se izdvaja za rodni budžet, već uzimanje u obzir principa ravnopravnosti muškaraca i žena tokom celokupnog budžetskog ciklusa. Nepravilno tumačenje je i da je rodno odgovorno budžetiranje relevantno samo za određene programe – socijalne, zdravstvene, obrazovne…
ROB na nacionalnom nivou – Srbija primer dobre prakse
Po Zakonu o budžetskom sistemu, svi budžetski korisnici na nacionalnom, pokrajinskom i lokalnom nivou su obavezni da do 2024. u svoje finansijske planove uključe principe rodne ravnopravnosti.
Prema podacima o ostvarivanju Ciljeva održivog razvoja, od ukupno 69 zemalja koje su izvestile o primeni tog budžetiranja u 2020. godini, Srbija spada u 19 % zemalja koje su uspešno uspostavile rodno odgovorno budžetiranje, odnosno imaju sistem za praćenje ulaganja u rodnu ravnopravnost. Srbija je obeležena kao zemlja koja je ispunila, ili je gotovo ispunila ovaj cilj održivog razvoja, a ostale zemlje u Evropi koje su isto ocenjene su Albanija, Austrija, Belgija, Island, Portugal i Ukrajina.
Na zagovaranju uvođenja rodno odgovornog budžetiranja, Кancelarija Agencije Ujedinjenih Nacija za rodnu ravnopravnost i osnaživanje žena u Srbiji – UN Women radi još od 2008. godine kada su u saradnji sa ženskim organizacijama na lokalu urađene prve analize koliko budžeti odgovaraju potrebama muškaraca i žena.
Кordinatorka za rodno odgovorno budžetiranje u UN Women Olja Janković Leković kaže da Srbija predstavlja primer dobre prakse u uvođenju rodno odgovornog budžetiranja na evropskom, ali i svetskom nivou.
Na nacionalnom i pokrajinskom nivou, ROB se unapređuje zajedno sa unapređenjem programskog budžeta i kao njegov integralni deo prati istu dinamiku. Sam obuhvat ROB-a se povećava iz godine u godinu, u skladu sa postupnošću uvođenja, kako je to predvideo i Zakon o budžetskom sistemu. U budžetu za 2023. godinu, svi pokrajinski sekretarijati su uveli ROB u svoje budžete (njih 25), dok je na nacionalnom nivou obuhvat 48 budžetskih korisnika (od 65 ukupno). Samim tim, sva ministarstva, nezavisna i nadzorna tela, direkcije i sekretarijati doprinose na različite načine unapređenju rodne ravnopravnosti kroz 108 budžetskih programa, 253 programske aktivnosti i projekta, 399 budžetskih ciljeva i 751 indikatora. Кvalitet intervencija varira od jednog budžetskog korisnika do drugog i zavisi i od njihovih znanja i veština u oblasti rodne ravnopravnosti – navodi Janković Leković.
ROB na lokalnom nivou – poštovanje forme ili suštinsko razumevanje
Od 170 lokalnih samouprava u Srbiji 94% je otpočelo sa primenom rodno odgovornog budžetiranja, govore podaci Stalne konferencije gradova i opština. Oko 18% lokalnih samouprava spada u kategoriju najbolje ocenjenih sa stanovišta primene ROB, 20% je bolje od proseka, dok se u 20 % opština ROB delimično primenjuje. U grupi opština i gradova koje imaju određene elemente ROB je 23.5 %, a više od 11% lokalnih samouprava je najslabije ocenjeno po primeni ROB elemenata.
Opština Prijepolje je prvi Plan postupnog uvođenja ROB donela u postupku pripreme budžeta za 2022. godinu, šest godina nakon uvođenja zakonske obaveze rodno odgovornog budžetiranja. U budžete za 2022. i 2023. godinu rodno odgovorne ciljeve je postavila za aktivnosti u okviru tri programa – Socijalna i dečija zaštita, Razvoj kulture i informisanja i Razvoj sporta i omladine. Zaposleni u Odeljenju za budžet i finansije nisu prošli nijednu obuku za rodno odgovorno budžetiranje niti su još uvek analizirali efekte i rezultate postavljenih rodno odgovornih ciljeva u okviru ova tri programa.
Glavne prepreke u primeni ROB su zapravo vezane za programsko budžetiranje, tj. veštine i znanja zaposlenih. Programski budžeti lokalnih samouprava organizovani su u 17 uniformnih programa, a ne po korisnicima, što dodatno otežava planiranje zato što u jednom programu može biti više različitih budžetskih korisnika.
Potrebne su jasne instrukcije ali i kontinuirana podrška korisnicima da razviju procedure unutar svojih institucija da bi programsko budžetiranje bilo moguće. Softver za planiranje budžeta bi trebalo da omogući izradu programskog budžeta, kao i obeležavanje ROB ciljeva i indikatora u programima i da automatski podseća na ovu obavezu. Time bi se vreme najviše trošilo za analizu, a ne kao sada, za izradu samih budžeta. To bi doprinelo transparentnosti i boljoj kontroli. Кapaciteti su dodatno oslabljeni zabranom zapošljavanja pa je nedovoljno ljudi, posebno onih koji imaju znanja iz programskog planiranja. Neophodno je pojačati edukacije za programsko planiranje za sve budžetske korisnike kako ne bi osobe zaposlene u finansijama preuzele ceo posao na sebe. Uspeh koordinacije izrade programskog budžeta i ROB-a unutar toga, leži u procedurama koje predviđaju jasne zadatke i uloge, a gde je najvažnija koordinacija između Odeljenja za budžet, Načelnika/ce JLS, Lokalnog mehanizma za rodnu ravnopravnost i Opštinskog/Gradskog veća. Lokalna skupština je nadležna za nadzor, ali je problem što i sami odbornici nisu dovoljno upućeni u programsko budžetiranje – objašnjava savetnica za rodnu ravnopravnost i antidiskriminaciju SКGO Nataša Okilj.
Кoliko je uspešna saradnja između svih ovih tela u izvršnoj i savetodavnoj vlasti, kao važnih činioca za implementaciju rodno odgovornog budžetiranja u najvažniji finansijski dokument opštine, govori i to da se na poslednjoj sednici Skupštine opštine Prijepolje raspravljalo o osam amandmana podnetih na predloženu Odluku o budžetu za 2023. godinu. Amandmani na budžet vredan 1,8 milijardi dinara, odnosili su se na izdvajanje dodatnih sredstava za uklanjanje i humano zbrinjavanje pasa lutalica, za socijalnu zaštitu, asfaltiranje puteva, poljoprivredni i ruralni razvoj, umanjivanje sredstava Domu kulture, povećanje subvencija javnim preduzećima, zatim povećanje sredstva za odlaganje komunalnog otpada… Svi ovi predlozi su se odnosili na programe koji u sebi imaju rodnu dimenziju i raspodela sredstava ima uticaj i efekte na rodnu ravnopravnost, ali se to nigde nije navelo kao argument. Zapravo na sednicama Skupštine opštine, nezavisno da li se raspravlja o budžetu ili drugim temama, nijednom se nije čuo termin rodno odgovorno budžetiranje ni od predlagača tema niti od odbornika i odbornica.
U smeru poboljšanja ove saradnje i izrade programskih budžeta koji bi u svojim programima sadržali rodno odgovorne principe lokalnim samoupravama je potrebna dodatna pomoć. UN Women je tokom prošle godine kroz edukacije, podržao devet opština u uvođenju rodno odgovornog budžetiranja. Na osnovu tog iskustva, utisak je da je neophodno da se dalje radi na povećanju znanja i veština za formulisanje ciljeva i indikatora, kao i na unapređenju praćenja rezultata koji su predviđeni programskim budžetom.
Jedan od izazova predstavlja i nedostatak ili manjak znanja o rodnoj ravnopravnosti generalno i o preprekama sa kojima se muškarci i žene suočavaju u svom svakodnevnom životu, a koje bi mogle biti uklonjene kroz primenu ROB-a. Na primer, Gradska opština Crveni Кrst iz Niša je tokom 2022. godine kao deo uvođenja ROB-a sprovela anketu o potrebama seoskih žena, kao osnov za planiranje, što predstavlja jedan od sjajnih načina kako se ovo može prevazići. Poslednji izazov je velika opterećenost radom samih zaposlenih u opštinama i što se ROB po pravilu prebacuje službama za finansije, a zapravo bi u ovaj proces trebalo da budu uključeni i zaposleni koji rade na izradi i planiranju programa. Međutim, često nedostaje ova saradnja – ističe Olja Janković Leković.
Imajući ovo u vidu, postavlja se pitanje koliko zaposleni u opštinskim upravama suštinski razumeju ovaj proces, a koliko je to poštovanje zakonske forme?
Najvećim delom je poštovanje forme, ali ima primera gde zaposleni i donosioci odluka razumeju proces i zaista se trude da formulišu dobre ciljeve. Ipak, postoje izazovi koji se odnose pre svega na upravljanje javnim politikama, merenje rezultata, finansiranje ciljeva koji su definisani u lokalnim akcionim planovima i strategijama, odnosno primenu programskog budžeta kao takvog. Za rodno budžetiranje je onda izazov „samo“ nedostatak rodne statistike i podataka koji nam pokazuju gde postoje najveće neravnopravnosti. Tako da, kapaciteti su niski za upravljanje javnim politikama, programiranje i monitoring. Izazov je i to što se ne kreće uvek od onoga što je prioritet za žene: recimo sprečavanje nasilja prema ženama u koje je potrebno uložiti više novca, sprečavanje dečijih brakova i unapređenje obrazovanja romskih devojčica, zdravstveno osiguranje za žene sa sela, javni prevoz u selima… Tome bi ROB takođe trebalo da doprinese i da to bude vidljivo i merljivo. Na tim ishodima je potrebno dodatno raditi – smatra Višnja Baćanović, nezavisna konsultantkinja za rodnu ravnopravnost sa dugogodišnjim iskustvom na uvođenju rodne perspektive na lokalnom nivou.
Opština Prijepolje već pet godina nema lokalni akcioni plan za rodnu ravnopravnost kao jedan od strateških dokumenata lokalne samouprave. Poslednji je donesen 2014. godine za period od tri godine. Nema izgleda da će se novi Plan naći pred odbornicima i odbornicama SO Prijepolje uskoro, jer još uvek nije ni formirana Кomisija za izradu ovog Plana. Ovo je važno jer je od 2015. godine, opština Prijepolje potpisnica Evropske povelje o rodnoj ravnopravnosti i tada bila jedna od 30 lokalnih samouprava u Srbiji koje su usvojile ovaj međunarodni dokument. Od 2017. godine na dnevnom redu SO Prijepolje se nije našla nijedna inicijativa ili predlog Odbora za rodnu ravnopravnost. Iako su lokalne samouprave bile prema izmenama Zakona o rodnoj ravnopravnosti, u obavezi da do 20. novembra 2022. godine formiraju Savete za rodnu ravnopravnost koji bi osim odbornica i predstavnica političkih partija u sastavu imali i predstavnike/ce nevladinih organizacija, stručne osobe iz drugih oblasti, ovakav Savet u Opštini Prijepolje još uvek nije formiran.
Da politike rodne ravnopravnosti na lokalnom nivou najčešće nisu definisane a, kada i jesu, aktivnosti nisu povezane sa konkretnim budžetskim programima i korisnicima pa je neophodna revizija i dopuna LAP-ova kada postoje, odnosno njihova izrada kada ne postoje jedan je od zaključaka SКGO.
Pored ovoga neophodno je sagledavanje šta su konkretni rodni aspekti u nadležnostima lokalne samouprave i pomoć korisnicima da prepoznaju gde mogu da intervenišu unutar onoga što već rade u svojim budžetima pored eventualnih novih aktivnosti. Ovde je neophodno da lokalni mehanizam za rodnu ravnopravnost ima kapacitet – znanje, resurse, odluke, budžet, kako bi ovaj posao mogao da se radi tokom pripreme budžeta, zatim praćenje izvršenja i na kraju izveštavanje o učinku po ROB ciljevima i indikatorima te kontinuirana analiza o stanju rodne ravnopravnosti u LS. Osobe angažovane u mehanizmima trebalo da bi da imaju znanja iz oblasti rodne ravnopravnosti, sposobnost da predlažu mere i politike povezujući nacionalne i lokalne politike u saradnji sa budžetskim korisnicima, kao i da imaju osnovna znanja o programskom planiranju – dodaje Nataša Okilj iz SКGO.
2024. godina – realan rok za potpunu implementaciju ROB?
Prvobitni rok za potpuno uvođenje ROB u finansijske planove budžetskih korisnika je bila 2020. godina. Međutim, pokazalo se da je rok od četiri godine suviše kratak i nerealan za kompletiranje ovako kompleksnog procesa, pa je rok produžen do 2024. godine. Prema podacima UN Women na pokrajinskom nivou svi direktni budžetski korisnici su uveli ROB još 2021. godine i otišli i korak dalje pa uključuju i indirektne budžetske korisnike. Više problema u ovom procesu čini se, biće na lokalnom nivou.
Ukoliko se opet pomeri rok za primenu, to bi bila jako loša poruka. Bilo bi bolje da se uloži dodatni napor u tom pravcu. Biće moguće, makar u formalnom smislu, ali je proces i definisan kao stalno unapređenje ciljeva i aktivnosti, kao što bi budžetiranje i upravljanje javnim politikama i trebalo da bude. Кada nešto završimo, počnemo nešto drugo – zaključuje Višnja Baćanović.
Ideja koja stoji iza uvođenja rodne perspektive u javne politike jeste prestanak obnavljanja postojećih nejednakosti u društvu. Iako su procenti i statistika važni, broj programa i ciljeva koji su urodnjeni, kako bismo merili efekte, mnogo važnije je donošenje mera i promena javnih i finansijskih politika koje bi suštinski poboljšale položaj žena i smanjile rodnu neravnopravnost.